分布式光伏发电项目建设前期必看

  2024年3月5日，李强总理代表国务院在第十四届全国人民代表大会第二次会议上作《政府工作报告》，明确2024年经济社会持续健康发展总体要求和政策取向，其中就有加强大型风电光伏基地和外送通道建设，推动分布式能源开发利用，提高电网对清洁能源的接纳、配置和调控能力，发展新型储能，促进绿电使用和国际互认，发挥煤炭、煤电兜底作用，确保经济社会持续健康发展用能需求。实现2030年碳达峰，2060年碳中和的“双碳”目标，电力行业发展脱碳至关重要，而建设成本较低、输送损耗较小的分布式光伏项目更是呈现超预期发展。近年来，分布式光伏项目爆发式增长，笔者从分布式发电项目建设前期关注要点进行提示，以期对实务有所帮助。

  2015年12月22日，国家发展和改革委员会发布了《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，明确利用建筑物屋顶及附属场所建设的分布式光伏发电项目，在项目备案时可以再一次进行选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式。已按“自发自用、余电上网”模式执行的项目，在用电负荷显著减少（含消失）或供用电关系无法履行的情况下，允许变更为“全额上网”模式。“全额上网”项目的发电量由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购。选择“全额上网”模式，项目单位要向当地能源主管部门申请变更备案，并不得再变更回“自发自用、余电上网”模式。

  以屋顶分布式光伏项目为例，对于建设方，屋顶分布式光伏是分布式光伏项目的主要类型之一，通常利用企业、工业园区等屋顶资源依托建筑物做开发建设。在“全额上网”模式下，一般由建设方支付屋顶资源的租金或使用费，项目发电量按照当地电站上网标杆电价由电网企业收购。在“自发自用、余电上网”模式下，工商业用电户往往通过签订无偿使用屋顶或免租协议等形式，在项目协议中明确以优惠电价使用屋顶分布式光伏发电电力，从而节省企业用电成本，多余发电量可以出售给电网企业。

  2024年10月9日，国家能源局综合司发布了关于公开征求《分布式光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》意见的通知。明确了分布式光伏上网模式包括全额上网、全部自发自用、自发自用余电上网三种。首次增加了“全部自发自用”上网模式。

  值得关注的是，本次国家能源局综合司发布的《分布式光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》明确规定了全额上网、自发自用余电上网模式的上网电量应当按照有关要求公平参与市场化交易。涉及自发自用的，用电方、发电项目应位于同一用地产权红线范围内，或用电方与发电项目投资方为同一法人主体。自然人户用、非自然人户用分布式光伏可选择全额上网、全部自发自用或自发自用余电上网模式；一般工商业分布式光伏可选择全部自发自用或自发自用余电上网模式；大型工商业分布式光伏一定要选择全部自发自用模式，项目投资主体应通过配置防逆流装置实现发电量全部自发自用。

  明确除户用外，都不能选择全额上网的上网模式。而利用建筑物及其附属场所建设，接入电力用户内部电网或与用户开展专线供电（不直接接入公共电网），公共连接点电压等级为35千伏、总装机容量不超过20兆瓦或公共连接点电压等级为110千伏（66千伏）、总装机容量不超过50兆瓦的大型工商业分布式光伏一定要选择自发自用模式。这也代表着很多大型工业园区的分布式光伏项目开发难度逐步增大，投资空间将大幅压缩。

  此外，对于上网模式的变更，本次征求意见稿继续沿用了《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》只能变更一次的限制。但征求意见稿第十五条中对于变更形式不再限制，规定除大型工商业分布式光伏外，项目投资主体可根据电力用户负荷、自身经营状况等情况，在项目所对应的上网模式中变更一次上网模式，同时进行备案变更并告知备案机关，电网企业协助做好接网调整，项目投资主体与电网企业应重新签订并网协议和购售电合同。

  但该管理办法目前仅公布开征求意见草案，尚未正式对外发布施行，具体规定还需关注征求社会意见并完善后公布的正式稿。

  作为建设方，无论选择是“全部自发自用”模式还是“自发自用、余电上网”模式，均需充分了解分布式光伏项目行业新规政策，以及各地方具体的政策规定。了解对此类建设是不是真的存在相关政府补贴以及上网电价等信息，以充分在可研报告中分析后期经济效益。

  此外，根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十一条规定：“项目备案工作应根据分布式光伏发电项目特点尽可能简化程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。”据此规定，项目建设方在建设前期部分手续可进行简化，但实践中相关手续或备案是否豁免，因分布式光伏发电项目各地方政策存在一定的差异，需具体查看各地规定。以环境影响评价为例，海南省生态环境厅关于印发《海南省不纳入环境影响评价管理建设项目名录（2020年版）》的通知，明确利用现有建筑/构筑物、发电量小于5兆瓦，且不位于环境敏感区的光伏发电项目不纳入环评管理范畴，不需办理环境影响评价手续和审批手续；青岛市生态环境局关于印发《青岛市不纳入建设项目环境影响评价管理的项目名录（2021年）》的通知，明确除了《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》规定的地面集中光伏电站（总容量大于6000千瓦，且接入电压等级不小于10千伏）的项目需要纳入环境影响评价管理外，其他未作规定的光伏建设项目，未纳入环境影响评价管理；青海省生态环境厅印发《青海省生态环境厅审批环境影响评价文件的建设项目目录（2019年本）》，目录内所列建设项目，是由省政府或省政府授权有关部门审批、核准、备案的省级管理建设项目，以及生态环境部下放环境影响评价文件审批权限的建设项目。《目录》之外的建设项目环境影响评价文件审批根据《青海省人民政府办公厅转发省环境保护厅关于青海省建设项目环境影响评价文件分级审批规定的通知》（青政办〔2015〕192号）执行。已完成规划环境影响评价及审查的国家级、省级工业园区《目录》内建设项目，环境影响评价文件由所在地市（州）生态环境部门依据规划环境影响评价及审查意见审批。《目录》之外已由青海省生态环境厅审批环境影响评价文件的建设项目，其调整、变更环境影响评价文件审批由项目所在地市（州）生态环境部门办理。《目录》内列明电力、热力生产和供应业建设项目包括编制环境影响报告书的火力发电（含热电）、综合利用发电、生物质发电项目；除生态环境部审批之外总装机5万千瓦以上的水力发电项目；抽水蓄能电站项目。

  因此，建设方需在充分了解项目当地政策后，开展后续项目合作、审批程序、设计施工等工作。

  用电消纳是分布式光伏效益发挥日前发展的尖锐问题之一，在当前政策鼓励的“自发自用、余电上网”模式下，分布式光伏项目发电能源无法就地消纳或无法就近进行交易，造成分布式光伏能源供需无法匹配。针对消纳难题多地出台有关政策，着力解决分布式光伏电力接网及消纳问题。

  2024年8月12日，江苏省发展改革委出具了《关于高质量做好全省分布式光伏接网消纳的通知》对于进一步做好新形势下分布式光伏接网消纳工作，提升对新能源的消纳能力具体事项做明确。针对分布式光伏发展较快的地区，如县（市、区）分布式光伏渗透率超过50%，应及时启动专项配电网规划工作，逐步加强规划深度并形成滚动调整机制，根据分布式光伏发展现状、资源情况、负荷水平和电网承载力等，有明确的目的性地做好分布式光伏项目的接网消纳方案，加强配电网规划引导。同时，优先就近就低接入电网。鼓励分布式光伏投资企业组织分布式光伏“整村连片”规模化开发，支持分布式光伏项目靠近电力负荷建设，在用电负荷密集且电网网架较强的地区，采用低压就地接入方式，实现电力就地消纳。该通知也明确了江苏省各设区市发展改革委应协同江苏电力交易中心在各地设立绿电交易服务站推动分布式光伏参与绿电交易，提供交易政策咨询和培训指导，协助分布式光伏发电企业办理建档立卡、绿证申请、市场注册等各项交易业务。在具备绿证核发条件并申请成功后，及时组织分布式光伏发电企业常态化参与省内电力市场绿电交易，试点开展分布式光伏聚合参与省内绿电交易，更好将分布式光伏上网电量的绿色电力环境价值转换为经济效益，促进分布式光伏通过绿电交易提高投资收益。

  因此，在分布式电力能源消纳困难的情形下，工商业分布式建设方在项目建设前期，应充分了解合作方及当地电力消纳情况、项目当地对于分布式光伏接网消纳的有关政策，结合项目详细情况，有明确的目的性的做好项目电力消纳方案。

  分布式光伏项目运营期限一般设置为“20+5”年，建设方前期投入相比来说较高，为保障项目后续正常运行，避免因场地合规合法性造成建设方项目投资亏损，建设方在建设前期应重点对拟建设场地的合规合法性进行基础调查。

  根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十六条规定：“分布式光伏发电项目所依托的建筑物及设施应具有合法性，项目单位与项目所依托的建筑物、场地及设施所有人非同一主体时，项目单位应与所有人签订建筑物、场地及设施的使用或租用协议，视经营方式与电力用户签订合同能源服务协议。”据此规定，项目单位理应当与项目所依托的建筑或场地、设施所有人签订租赁或使用协议，但如因依托建筑物未取得相关建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，则可能会引起租赁合同无效，存在影响分布式能源管理项目继续履行的障碍。

  以北京某电子设备有限公司与北京某旅游管理有限公司供用电合同纠纷案为例，法院认为，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。本案中，北京某电子设备有限公司基于《分布式光伏电站厂房屋顶租赁合同》有效而要求北京某旅游管理有限公司将某路1号院的大门钥匙交给其公司，基于《承诺书》要求北京某旅游管理有限公司将变压器过户到其公司名下。

  虽然北京某旅游管理有限公司不认可光纳电子公司提交的《分布式光伏电站厂房屋顶租赁合同》和《承诺书》的真实性，但即便二者的真实性能够被确认，考虑到涉案房屋未取得建设工程规划许可证，违反了法律、行政法规的强制性规定的情况，《分布式光伏电站厂房屋顶租赁合同》亦应属无效合同；同时，根据《分布式光伏电站厂房屋顶租赁合同》和《承诺书》中所载明的内容可知，《承诺书》系基于《分布式光伏电站厂房屋顶租赁合同》，在电力公司、某某餐厅、北京某电子设备有限公司签订《分布式光伏发电项目低压发用电合同》之后所做出，从属于《分布式光伏电站厂房屋顶租赁合同》，在《分布式光伏电站厂房屋顶租赁合同》无效的情况下，《承诺书》亦应无效。

  但根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条但书规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”。

  以蒙阴某不锈钢制品有限公司、蒙阴某电力科技有限公司房屋租赁合同纠纷一案为例，2016年12月13日，双方签订《屋顶租赁合同》，并于同年12月19日签订《补充协议》，约定蒙阴某电力科技有限公司租赁蒙阴某不锈钢制品有限公司屋顶建设光伏电站，合同签订后，蒙阴某电力科技有限公司支付了项目建设保证金及当年度的租金，并进行了投资施工。后其因自身原因不再投资建设并违约不支付租金。2018年9月，蒙阴某电力科技有限公司向蒙阴某不锈钢制品有限公司邮寄了《解除屋顶租赁合同的通知》，通知解除上述《屋顶租赁合同》及《补充协议》。蒙阴某不锈钢制品有限公司遂向人民法院提起诉讼。法院认为，蒙阴某电力科技有限公司租赁蒙阴某不锈钢制品有限公司的屋顶所涉建设工程，系根据蒙阴县委、蒙阴县人民规定以及镇人民政府和工业园实行镇园合一规划、审核，2014年5月16日，蒙阴县发展和改革局为蒙阴某不锈钢制品有限公司建设生产车间、仓库及其他配套设施登记备案，并于2015年12月10日取得建设用地规划许可证和土地出让使用权的建设工程，2021年5月21日，蒙阴县人民政府出具的证明，确认涉案租赁屋顶的建设项目总平面图符合有关规划要求，该工程属经主管部门批准建设的。故双方签订的屋顶租赁合同及补充协议系双方当事人的真实意思表示，属于未取得建设工程规划许可证，但在一审法庭辩论终结前经主管部门批准建设的，为合法有效合同，蒙阴某电力科技有限公司主张合同无效的请求依法不能得到支持。

  因此，在项目洽谈阶段，建设方应当对拟建设项目土地或建筑物的不动产权属证明等文件进行审核检查，并针对建筑物产权手续进行备案，避免项目所依托建筑物未取得建设工程规划许可证或属于未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，甚至会出现在一审法庭辩论终结前仍没办法取得建设工程规划许可证或者仍无法经主管部门批准建设，导致投资项目项下租赁合同存在无效的法律风险。

  分布式光伏项目作为建设成本较低、输送损耗较小且能够就近消纳的绿色能源投资项目，在推动2030年碳达峰，2060年碳中和的“双碳”目标中起到较为关键的作用。本文结合各地政策及相关案例对分布式光伏项目建设前期关注要点予以归纳总结，后续我们将继续提供分布式光伏项目相关关注要点，以期为读者提供参考。

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